Mnenje glede predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o volilni in referendumski kampanji skupina poslank in poslancev s prvopodpisano poslanko Jelko Godec je v torek, 10. 11. 2026, v državni zbor vložila predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o volilni in referendumski kampanji EPA 396-X (v nadaljevanju: predlog ZVRK-C).
Predlog ZVRK-C v 1. členu predvideva, da volilnih kampanj poleg tujih pravnih in fizičnih oseb ne bi smele organizirati niti pravne osebe s sedežem v Sloveniji, ki so bile v petih letih pred dnem glasovanja financirane iz tujine, za kršitev te prepovedi pa v 4. členu določa globo od 7000 do 10.000 evrov. Ker določbe, ki urejajo volilno kampanjo, če zakon ne določa drugače, veljajo tudi za referendumsko kampanjo, bi predlagana prepoved veljala tudi za organiziranje referendumskih kampanj. Iz obrazložitve predloga novele pri tem izhaja, da naj bi bil namen prepovedi preprečiti obid omejitev tujega vplivanja na volilne in referendumske kampanje prek domačih pravnih oseb, ki so prejemale sredstva iz tujine.
Predlagana ureditev odpira resne pomisleke glede skladnosti z načelom pravne države (2. člen ustave Republike Slovenije; v nadaljevanju: Ustava) in načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave), pravico do združevanja (42. člen Ustave) in svobodo izražanja (39. člen ustave). Predlagana ureditev prav tako odpira resne pomisleke glede njene skladnosti z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP), konkretno glede skladnosti s pravico do svobode izražanja in s pravico do svobode združevanja iz 10. in 11. člena EKČP, ter glede njene skladnosti s pravom EU, konkretno glede skladnosti z obveznostjo prostega pretoka kapitala iz 63. člena pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU) ter s pravico do svobode izražanja in obveščanja oziroma pravice do svobode združevanja iz 11. in 12. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina EU).
Posebej problematično je, da predlog ZVRK-C uvaja splošno in avtomatično prepoved, ki zajema vsakršno financiranje iz tujine, ne glede na obseg, izvor in namen takšnega financiranja. Prepoved tako zajema tudi pravne osebe, ki so sredstva iz tujine prejele za izvajanje raziskovalnih, kulturnih, izobraževalnih in drugih povsem nepolitičnih dejavnosti oziroma projektov, in sicer ne glede na to, kako majhen delež njihovih skupnih sredstev so ta sredstva predstavljala. Poleg tega je petletno referenčno obdobje glede na intenzivnost vpliva prepovedi na delovanje prizadetih pravnih oseb nesorazmerno dolgo. Takšna ureditev je zato vprašljiva tudi z vidika strogega testa sorazmernosti, zlasti glede pogoja nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Za dosego domnevno zasledovanega cilja, tj. preprečevanja obida omejitev tujega vplivanja na volilne in referendumske kampanje, predvideva namreč splošno, avtomatično, popolno in daljnosežno prepoved organiziranja volilnih in referendumskih kampanj za širok krog pravnih oseb, za kršitev prepovedi pa določa tudi visoko globo.
Dodatne pomisleke z vidika načela pravne države, zlasti načela varstva zaupanja v pravo oziroma pravne varnosti, vzbuja predvideni začetek veljavnosti in uporabe novele. Ta naj bi namreč začela veljati že naslednji dan po njeni objavi v uradnem listu Republike Slovenije, pri čemer ni predviden odlog začetka uporabe novele oziroma posamičnih določb. Posebej problematično pri tem je, da petletno referenčno obdobje zajema tudi čas pred uveljavitvijo novele, zaradi česar bi prepoved lahko učinkovala na podlagi okoliščin oziroma ravnanj, ki so nastale že pred začetkom veljavnosti nove ureditve, kar bi lahko predstavljalo vsaj t. i. nepravo retroaktivnost, ki se presoja po načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena ustave.
Predlog ZVRK-C je tudi posebej problematičen z vidika sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP). ESČP je namreč v sodbi v zadevi Ecodefence in drugi proti Rusiji že ugotovilo, da je Rusija s svojo zakonodajo, ki je organizacijam s statusom "tujih agentov" (tj. organizacijam, ki se financirajo iz tujine in se politično udejstvujejo) med drugim v celoti prepovedala sodelovanje v volilnih in referendumskih kampanjah in takšno sodelovanje sankcionirala z visokimi globami, kršila pravico do svobode zbiranja in združevanja iz 11. člena EKČP. Po stališču ESČP je preprečevanje nedovoljenega tujega vpliva na volilne in referendumske procese sicer lahko legitimen cilj, če se s tem zasleduje državno varnost ali občutljive državne interese. Vendar pa pri tem ni dopustna avtomatična in popolna izključitev vseh organizacij, ki so bile v določenem preteklem obdobju financirane iz tujine, ne glede na višino in namen prejetih sredstev ter brez konkretne utemeljitve, kako takšno financiranje predstavlja grožnjo državni varnosti.
Prav tako ZVRK-C odpira resne pomisleke glede njene skladnosti s pravom EU. Sodišče EU je namreč v zadevi Evropska komisija proti Madžarski (C-78/18) že razsodilo, da je Madžarska z uvedbo posebnih obveznosti registracije, poročanja in javnega razkritja za organizacije civilne družbe, ki prejemajo finančno podporo iz tujine nad določeno mejno vrednostjo, kršila pravo EU, in sicer svobodo pretoka kapitala iz 63. člena PDEU ter pravice do zasebnosti, varstva osebnih podatkov in svobode združevanja iz 7., 8., in 12. člena listina EU. Sodišče EU je pri tem poudarilo, da legitimen cilj zagotavljanja preglednosti financiranja organizacij ne more upravičiti zakonske ureditve, ki temelji na splošni in neselektivni domnevi, da vsako financiranje iz tujine samo po sebi pomeni grožnjo interesom države. Prav tako je pojasnilo, da tudi morebitna grožnja interesom države lahko upraviči le ukrepe, ki ustrezajo njeni naravi in teži. Sodišče EU je v navedeni zadevi sicer presojalo samo omejitve, vezane na tuje financiranje organizacij, vendar so njegova stališča pomembna tudi za presojo dopustnosti absolutne prepovedi sodelovanja v volilnih in referendumskih kampanjah, kot jo predlaga novela ZVRK-C, ki predstavlja še bistveno večji poseg v pravice.
Poleg sporne prepovedi organiziranja volilnih in referendumskih kampanj za pravne osebe, ki so bile v petih letih pred dnem glasovanja financirane iz tujine, ki jo predvideva besedilo predloga ZVRK-C, opozarjamo tudi na njegov 2. člen. Ta dodaja novo kategorijo "tretje osebe kot organizatorja volilne kampanje." Izpostavljamo, da niti iz člena niti iz njegove obrazložitve ni dovolj jasno, na katero kategorijo oseb naj bi se določba nanašala. Ob tem opozarjamo, da že veljavni zakon o volilni in referendumski kampanji (v nadaljevanju: ZVRK) 10 v prvem odstavku 3. člena določa, da lahko volilno kampanjo poleg kandidatov, njihovih predstavnikov, predstavnikov list kandidatov in političnih strank organizira tudi druga pravna ali fizična oseba, v primeru referenduma pa poleg pobudnika tudi pravne ali fizične osebe, ki so zainteresirana za izid referenduma.
Volilna kampanja je pri tem v ZVRK opredeljena kot "vse politične oglaševalske vsebine in druge oblike politične propagande, katerih namen je vplivati na odločanje volivcev pri glasovanju na volitvah," referendumska kampanja pa so "oglaševalske vsebine in druge oblike propagande, katerih namen je vplivati na odločanje volivcev pri glasovanju na referendumu". Veljavna ureditev torej že določa, da lahko referendumske in volilne kampanje organizirajo tudi nevladne organizacije, društva in drugi zasebni akterji, ki pa morajo, kadar nastopajo v tej vlogi, v celoti upoštevati tudi zakonske obveznosti in omejitve, ki jih ZVRK določa za organizatorje. To zajema tudi določbe o financiranju kampanje, pri čemer pa že veljavni ZVRK jasno določa, da organizator volilne (in referendumske) kampanje ne sme pridobivati sredstev za volilno kampanjo od tujih fizičnih in pravnih oseb.
Poleg same spornosti vsebine predloga ZVRK-C posebej opozarjamo tudi na izbiro skrajšanega zakonodajnega postopka za obravnavo predloga ZVRK-C, saj gre za vsebinsko pomemben poseg na področje organizacije in izvajanja volilnih ter referendumskih kampanj, ki bo lahko imel daljnosežne posledice za delovanje pravnih (in fizičnih) oseb ter uresničevanje njihovih ustavnih pravic. Utemeljitev predlagateljev, da naj bi šlo za manj zahtevne spremembe in dopolnitve zakona, s katerimi se odpravlja morebiten tuji vpliv na demokratične procese v Sloveniji, je zato neprepričljiva in ne more predstavljati zadostne podlage za uporabo skrajšanega zakonodajnega postopka. Gre za nadaljevanje trenda neselektivne in vprašljive uporabe skrajšanega in nujnega zakonodajnega postopka. Kot smo že opozorili, takšne in podobne prakse, ki jih v državnem zboru zaznavamo že dalj časa, omejujejo možnosti za javno razpravo ter vodijo v nižanje standardov zakonodajnega postopka, zmanješevanje transparentnosti in posledično nižjo kakovost sprejetih predpisov, hkrati pa zmanjšujejo njihovo demokratično legitimnost. Upoštevajoč vse navedeno poslanke in poslance pozivamo, da predloga ZVRK-C ne sprejmejo.
