Nova direktiva vzpostavlja varen sistem prijave kršitev, prijavitelje pa ščiti pred povračilnimi ukrepi delodajalcev. Zgodovinska zmaga za žvižgače sicer pomeni konec paradoksalne obravnave žvižgačev, ki so bili na nacionalni ravni pogosto sodno preganjani, na evropski pa opevani kot promotorji skupnih vrednot - a direktiva vzbuja nekaj pomislekov. V zadnjih desetih letih so medijski prostor napolnile odmevne žvižgaške zgodbe. Med njimi sta zagotovo najbolj znana Chelsea (prej Bradley) Manning in Edward Snowden, ki sta poskrbela, da je završalo v največjih ameriških organizacijah in predvsem v vrhu ameriške administracije. Naj spomnimo, da sta oba utrpela posledice, ki so drastično vplivale na njuno življenje. Chelsea Manning so leta 2013 obsodili na 35 let zapora, po sedmih letih pa jo je Obama pomilostil. Kljub temu pa je zadnjih 8 mesecev spet preživela za zapahi, saj vztrajno zavrača pričanje o WikiLeaksu pred veliko poroto. Edward Snowden pa je po razkritju podatkov ostal v Rusiji, kjer živi že od leta 2013. Septembra letos je izdal avtobiografijo Permanent Record, zaradi katere je pravosodno ministrstvo ZDA proti njemu vložilo tožbo, z njo pa le potrdilo verodostojnost avtobiografije.
Prav zato je urejena pravna zaščita žvižgačev s strani države in Evropske unije pomemben del demokracije. Žvižgači v svetu igrajo pomembno vlogo, saj z razkrivanjem nepravilnosti vplivajo ne le na politično, temveč tudi na družbeno, gospodarsko in kulturno krajino sveta.
Kdo so žvižgači in zakaj žvižgajo?
Čeprav se zdi, da je žvižgaštvo pojav 21. stoletja, razkrivanja pomembnih informacij javnosti segajo daleč v zgodovino. Vsem znan predhodnik sodobnih žvižgačev je duhovnik Martin Luther, ki je že leta 1517 prepoznal nepravilnosti svojega delodajalca - Rimskokatoliške cerkve. Dobri dve stoletji kasneje, leta 1778, so v ZDA že sprejeli zakon o razkrivanju pomembnih informacij. Prvi sodobni primer žvižgaštva pa sega v sedemdeseta leta 20. stoletja, ko je Daniel Ellsberg časopisu The New York Times predal dokumente Pentagona in s tem razkril pravo naravo vietnamske vojne. Prav tedaj je odvetnik in večkratni kandidat za predsednika ZDA Ralph Nader skoval izraz "whistleblower". Dobesedno izraz pomeni "piskati na piščalko", s čimer so policisti v Veliki Britaniji pritegnili pozornost in opozorili ljudi na prekrške. V Sloveniji uporabljamo izraz žvižgaštvo oziroma žvižgač, ki pa nima veliko skupnega z dobesednim prevodom Naderjevega izraza, zato nekateri dvomijo o ustreznosti njegove uporabe.
Ker se stvari zapletejo že pri samem izrazu, univerzalna definicija pojma pravzaprav ne obstaja. Se pa vsi avtorji nekako strinjajo v dveh pomembnih točkah: (1) žvižgač je oseba, ki opozarja na nepravilnosti ali škodo v svojem delovnem okolju in (2) te nepravilnosti prijavi znotraj ali zunaj organizacije, v kateri je zaposlena - lahko se obrne na novinarja ali pa informacijo prijavi po uradni poti znotraj organizacije. Ob tem se mora soočiti s pomembno dilemo, ali s tem deluje v interesu javnosti ali pa gre za izdajo delodajalca. Dejanje žvižgaštva lahko namreč povzroči nepričakovane posledice za žvižgačevo delovno mesto ali celo njegovo življenje.
Evropska komisija zanemarja ključno vlogo medijev pri razkritjih žvižgačev
Razlogi za zaščito žvižgačev
S pojmom žvižgaštva je tesno povezana tudi novinarska praksa. Ker žvižgači verjamejo, da bi družba morala delovati po načelih integritete in poklicne etike, so s svojimi dejanji pripravljeni presekati molk. Ko se odločijo razkriti nepravilnosti v delovanju določene organizacije, to po navadi storijo s pomočjo novinarjev. Veliko pomembnih novinarskih razkritij temelji prav na teh posameznikih, ki so informacije pripravljeni posredovati le, če se jim zagotovi anonimnost. Zaradi tega je odnos, ki ga vzpostavita žvižgač in novinar, zelo pomemben. Temelji na medsebojnem zaupanju - novinar mora verjeti v posameznikovo kredibilnost, vzajemno pa posameznik v novinarjevo varovanje in nerazkritje vira. Žvižgači so namreč v primeru razkritja identitete izpostavljeni nevarnosti javnega linča in povračilnih ukrepov države in organizacije ali osebe, katere informacije so izdali.
Zaščita žvižgačev v veliki meri izhaja iz pravice do varstva osebnih podatkov in pravice do svobode govora, ki sta izrecno urejeni tudi v ustavi RS. Slednji določata svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega izražanja ter obveščanja. V Sloveniji je zaščita žvižgačev urejena tudi v zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije. Ta kot enega od zaščitnih ukrepov navaja varovanje identitete prijavitelja, kar predstavlja enega ključnih stebrov učinkovite zaščite. Vendar ne gre spregledati dejstva, da so s tem zakonom zavarovani zgolj tisti žvižgači, ki žvižgajo o korupciji. Te prijavitelje se ščiti tako, da se jim dodeli psevdonim. Prijava, ki vsebuje podatke, za katere je z zakonom določena stopnja tajnosti, se sme posredovati le organom pregona kaznivih dejanj. Če je prijava anonimna, se identitete prijavitelja ne sme ugotavljati ali razkriti.
Paradoksalna obravnava žvižgačev na ravni EU
Razlogi za zaščito žvižgačev izhajajo tudi iz vloge, ki jo ti igrajo v svetu. Z razkrivanjem podatkov o nepravilnostih so v preteklosti že pomagali rešiti marsikatero življenje, preprečili nastanek hujših škandalov na različnih področjih in obvarovali milijarde evrov javnih financ. Kljub popularizaciji fenomena žvižgačev in dejstvu, da bi ustreznejši sistem njihove zaščite okrepil transparentnost delovanja organizacij in olajšal razkrinkanje kaznivih dejanj, pa njihovo varovanje s pravnega vidika še vedno ostaja zgolj polovičarsko, saj se njihove pravice niso tako bistveno spremenile. Zakoni, ki jih ščitijo, so velikokrat nejasno opredeljeni, žvižgači pa slabo pravno zaščiteni pred nosilci oblasti. Podobno kot Slovenija večina držav žvižgačem zagotavlja le delno zaščito. Po oceni Evropskega parlamenta jim celovito zaščito zagotavlja le deset držav članic, med drugimi Francija, Švedska in Velika Britanija. Podobno je tudi na ravni unije, kjer je zakonodaja omejena na posamezne sektorje, večinoma na področju financ. Problematično je bilo tudi učinkovito pravno varstvo, ki ga je bilo do zdaj še posebno težko zagotoviti za žvižgače v čezmejnih primerih, ki jim zaradi razlik med nacionalnimi pravnimi pravili ni mogoče zagotoviti učinkovitega pravnega varstva. Zaradi pomanjkljive in razdrobljene zaščite žvižgačev širom unije so ti tako deležni paradoksalne obravnave: na ravni unije so pogosto opevani kot promotorji evropskih vrednot, na nacionalni ravni so pogosto tarča sodnega pregona in drugih povračilnih ukrepov. Žvižgači trpijo vse od šikaniranja, mobinga, prekinitve delovnega razmerja do groženj in aretacij, v najhujših primerih pa lahko pride tudi do fizičnih napadov.
Nova evropska varovala
Nedavni škandali, denimo Dieselgate, Luxleaks, panamski dokumenti ali razkritja glede Cambridge Analytice, kažejo, da imajo lahko žvižgači pomembno vlogo pri odkrivanju nezakonitih dejavnosti. V luči teh razkritij in dolgoletnega pritiska številnih nevladnih organizacij, javnosti in političnih strank je Evropska komisija aprila 2018 predstavila predlog direktive o zaščiti ljudi, ki prijavijo kršitve prava Evropske unije. Predlog naj bi zagotovil minimalne standarde zaščite širom unije, s tem pa olajšal odkrivanje goljufij, korupcije in poklicne malomarnosti ter prispeval k učinkovitejšemu delovanju notranjega trga.
Nova zakonodaja bo žvižgačem omogočila, da o kršitvah prava EU poročajo brez strahu pred povračilnimi ukrepi
Zakonodajna ovira med novinarji in njihovimi viri?
Direktiva - medtem ko je to nedvomno korak naprej - še vedno vzbuja številne pomisleke. Komisija se denimo kljub številnim pozivom ni odločila za horizontalni pristop, ki bi omogočil uskladitev zaščite med vsemi ekonomskimi sektorji (z le nekaj izjemami, kot je denimo nacionalna varnost). Namesto tega je ubrala sektorski pristop, ki bo žvižgačem omogočal zaščito na le nekaj področjih. Zaposleni v bolnišnici, ki bi hkrati prijavil nevaren izdelek in opozoril na trpinčenje pacientov, bi bil tako zaščiten le v prvem primeru, ki se nanaša na od komisije določena področja. Posledice takšne delne zaščite v praksi so še nejasne.
Skrb vzbujajoče je tudi, da direktiva vsebuje le malo podrobnosti o morebitnih dodatnih zahtevah, ki jih mora žvižgač izpolniti, da je upravičen do zaščite, denimo o merilu novosti in povezavi med posameznimi prijavami. V finančnem škandalu Luxleaks eden od žvižgačev, Raphaël Halet, ni veljal za žvižgača, ker je priskrbel davčne dokumente enakega tipa kot drugi žvižgač, Antoine Deltour, kljub temu da je prispeval dodaten material in razkril dodatna sporna podjetja. Ni popolnoma samoumevno, da bi se varovala iz nove direktive nanašala tudi na takšne primere.
Med pogajanji o končnem besedilu predloga je bila v središču pozornosti tudi izbira hierarhične strukture prijave. Medtem ko se lahko žvižgači svobodno odločajo med notranjo ali zunanjo prijavo, pa se lahko na medije obrnejo le v posebnih okoliščinah. Sodelovanje žvižgačev z mediji je tako odrinjeno na obrobje. Kot je izpostavila Evropska federacija novinarjev, s tem komisija zanemarja ključno vlogo medijev pri razkritjih žvižgačev, otežuje delo preiskovalnim novinarjem in slabi vlogo medijev kot psa čuvaja.
Države članice je komisija sicer pozvala k razširitvi minimalnega standarda ob prenosu direktive v nacionalne zakonodaje. To pomeni, da lahko države članice žvižgače zaščitijo v večji meri, kot je to s sprejemom nove direktive storila Evropska unija. Za namene bolj transparentnega delovanja javne uprave ter dobro informirane in kritične javnosti bi o tej možnosti ob neizbežnih reformah zakonodaje morala razmisliti tudi Slovenija.
***
Klara Avsec, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko Maribor
Dora Klančnik, Pravna fakulteta Maribor
Urška Kur, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko Maribor
***
Prispevek je nastal na podlagi izsledkov projekta Zaščita žvižgačev - Od pravne ureditve do novinarske prakse, v katerem so študenti pod mentorstvom doc. dr. Mihe Šepca s Pravne fakultete Univerze v Mariboru, prof. dr. Suzane Žilič Fišer s FERI Univerze v Mariboru ter Matije Stepišnika iz časnika Večer raziskovali pravne in širše družbene izzive, povezane z žvižgaštvom. Projekt je potekal v okviru programa Po kreativni poti do znanja 2017-2020, ki ga sofinancirata Republika Slovenija in Evropska unija iz Evropskega socialnega sklada.
