Ministrstvo za naravne vire in prostor (MNVP) je 12. decembra 2025 na svoji spletni strani in v časniku Večer objavilo odziv z naslovom /Dejstva in pojasnila ministrstva ob prispevku Zorana Kusa "Ko država izgubi kompas" v časniku Večer | GOV.SI/, ki se nanaša na moj članek /(POGLED) Ko država izgubi kompas: Primer JEK2 in razpad pravnega reda/, objavljen v časniku Večer, 8. decembra 2025.
Ker MNVP v svojem odzivu podaja razlage postopkov prostorskega načrtovanja in določanja državnega ter javnega interesa, ki se v več bistvenih točkah razlikujejo od temeljnih načel in določb ustave in zakonodaje ter potekajo v odsotnosti vzdržnega zakonskega okvira, v nadaljevanju podajam dodatna strokovna pojasnila k mojemu izvirnemu prispevku v Večeru.
Namen teh pojasnil je prispevati k bolj jasnemu razumevanju postopkovnih obveznosti države, in predvsem k odprti javni razpravi o predmetni problematiki, ki bo temeljila na razumevanju relevantnih načel in predpisov ter hierarhije pravnega reda, in na prepoznanju ločnice med strateškimi postopki določanja državnega in javnega interesa ter postopki prostorskega umeščanja.
O pomenu pravilnega razumevanja zaporedja postopkov
V slovenski zakonodaji, zlasti v Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-3C) in Zakonu o varstvu okolja (ZVO-2), je postopkovna struktura umeščanja objektov državnega pomena jasno in nedvoumno določena. Pred začetkom postopkov prostorskega načrtovanja mora biti za velike infrastrukturne projekte najprej utemeljeno in formalno opredeljen državni in javni interes, in sicer v zakonodajnem ali drugem ustreznem postopku v Državnem zboru. Šele po takšni odločitvi je dopustno začeti postopek državnega prostorskega načrtovanja.
To v praksi pomeni, da vlada ne more zakonito sprožiti postopka umeščanja projekta v prostor, dokler ni preverjeno, ali je projekt kot tak – ob upoštevanju vseh možnih alternativnih variant, vključno z ničelno opcijo – skladen s temeljnimi okoljskimi, ekonomskimi, družbenimi in trajnostno-razvojnimi cilji države.
MNVP v svojih pojasnilih to razmejitev relativizira in ponavlja tezo, da se lahko preverjanje vplivov na okolje oziroma CPVO izvaja vzporedno s pripravo prostorske dokumentacije. Takšno razumevanje pa v veljavni zakonodaji nima podlage. Če se CPVO in druge strateške presoje ne izvedejo pred začetkom prostorskega načrtovanja, se prostorske odločitve nujno sprejemajo na nepopolni strokovni podlagi, kar lahko vodi v preuranjeno obremenjevanje prostora in v opustitev obvezne primerjalne presoje alternativ. S tem se poruši zakonitost in preglednost postopka.
O naravi državnega in javnega interesa ter napačni razlagi MNVP
MNVP v odzivu navaja, da naj bi sektorske resolucije, energetski razvojni načrti (na primer NEPN) ter Odlok o strategiji upravljanja naložb države (OdSUND-1) predstavljali ustrezno in zadostno pravno podlago za ugotavljanje državnega in javnega interesa. Vendar ti dokumenti so po svoji pravni naravi zgolj programski in usmeritveni akti, ki sami po sebi ne ustvarjajo neposrednih pravnih učinkov, nimajo zadostne pravne moči, in ne morejo nadomestiti postopka ugotavljanja državnega in javnega interesa za konkreten projekt v zakonodajnem ali drugem adekvatnem postopku v parlamentu.
Državni in javni interes v smislu materialnega prava ne pomeni politične ali sektorske usmeritve, temveč rezultat celovite, dokazljive in transparentne presoje, ki temelji na objektivnih podatkih o potrebah, alternativah in vplivih. Ugotavlja se v ločeni strateški fazi, ki temelji na izvedeni CPVO, ne pa na podlagi razvojnih projekcij ali sektorskih dokumentov, četudi so ti sprejeti v parlamentu.
MNVP s svojo razlago to zaporedje obrne, saj fazi prostorskega umeščanja pripisuje funkcijo ugotavljanja in določanja državnega ter javnega interesa. Po veljavni zakonodaji pa mora državni interes izhajati iz predhodne strateške presoje – zlasti iz CPVO in primerjalne analize alternativ – medtem ko je postopek DPN že izvedbena faza. Razlaga MNVP ignorira nujnost jasne ločnice med strateškim odločanjem in prostorskim izvajanjem.
O vlogi celovite presoje vplivov na okolje (CPVO)
Ena ključnih točk, ki jo je treba razjasniti, je vloga CPVO. MNVP navaja, da naj bi bila izvedba CPVO del postopka umeščanja v prostor. Takšna razlaga ne ustreza zakonodaji. CPVO pri strateškem odločanju ni instrument, ki bi sledil prostorski fazi, ali se z njo izvajal vzporedno, temveč mora biti obvezno izvedena na strateški ravni pred samim začetkom postopka prostorskega umeščanja.
CPVO je namenjena presoji različnih razvojnih in energetskih scenarijev ter njihovih okoljskih, družbenih in ekonomskih posledic in predstavlja strokovno ter pravno podlago za sprejetje strateškega dokumenta, s katerim se opredeli državni in javni interes. Ko je tak dokument sprejet v ustreznem postopku, sta državni in javni interes že implicitno določena, postopek DPN pa lahko sledi zgolj kot izvedbena faza umeščanja v prostor.
Če CPVO umestimo šele v fazo priprave DPN, se izgubi njen temeljni varovalni namen. Država se v takem primeru zaveže k umeščanju projekta v prostor, ne da bi imela pravno zavezujoče podatke o vplivih in brez celovite primerjave alternativ oz. vseh drugih možnih energetskih scenarijev. Takšen pristop ne zagotavlja ne varstva okolja, ne pravne varnosti investicijskih odločitev. Zato CPVO po svoji naravi ni faza postopka DPN, temveč predhodna strateška faza, brez katere se postopek DPN zakonito sploh ne bi smel začeti.
O pomenu alternativnih rešitev in ničelne variante
V odzivu MNVP je zaznati zmanjševanje pomena preveritve alternativnih rešitev in ničelne variante. Njihova obravnava ni formalnost, temveč obvezni element strateške presoje, ali je predlagan poseg sploh potreben in ali predstavlja optimalno rešitev glede na zastavljene cilje.
Če se o alternativah in ničelni varianti razpravlja šele v fazi priprave DPN, ko je projekt že obravnavan kot izhodiščna predpostavka, se izgubi vsebinska funkcija. Strateške presoje, vključno s CPVO, morajo vključevati enakovredno obravnavo več možnih scenarijev. Šele ko analiza pokaže, da druge možnosti ne bi mogle doseči enakih ciljev z manjšimi vplivi, ali bolj ugodnimi okoljskimi, ekonomskimi in družbenimi parametri, je dopustno začeti prostorsko umeščanje konkretnega projekta iz dokončno sprejetega optimalnega energetskega scenarija.
O načelu časovne ločljivosti postopkov
Prostorska in okoljska zakonodaja jasno določa zaporedje posameznih korakov in faz ter ne dopušča njihovega prekrivanja. Najprej je treba na strateški ravni oblikovati in presoditi različne energetske scenarije ter na podlagi CPVO izbrati optimalnega, ob hkratni določitvi državnega in javnega interesa. Šele nato se lahko začnejo postopki prostorskega umeščanja konkretnih projektov.
MNVP v svojih pojasnilih nakazuje, da je prekrivanje faz dopustno zaradi večje »učinkovitosti«. Vendar učinkovitosti ni dopustno uveljavljati na račun zakonsko določenega zaporedja. Pospeševanje postopkov je legitimno le v okviru zakona.
Na to tveganje dodatno opozarja tudi časovnica celotnega projekta JEK2, predstavljena v Pobudi za pripravo DPN za JEK2, ki predvideva vzporedno izvajanje več faz postopka, čeprav bi morale po veljavni zakonodaji potekati zaporedno. Preliminarni pravni pregled te časovnice kaže na resne postopkovne in pravne zadržke, med drugim na indice sistemskih neskladij s prostorsko, okoljsko, gradbeno in jedrsko zakonodajo, na tveganja kršitev pravil javnega naročanja ter na možnost nastanka pravno vprašljivih ali celo ničnih pravnih razmerij. V takšnih okoliščinah ni mogoče izključiti niti ustavnopravnih vprašanj, zlasti z vidika načela pravne države iz 2. člena Ustave.
O transparentnosti in pravni gotovosti
Projekti državnega pomena zahtevajo jasno razmejene postopke in predvidljivost odločanja. Varstvo okolja, prostora in javnega interesa je zagotovljeno le, če javnost razume, v kateri fazi se projekt nahaja in na kakšni podlagi se sprejemajo odločitve. Relativiziranje faz in postopkovnih meja zmanjšuje pravno predvidljivost in zamegljuje odgovornost odločanja. Prav vrstni red postopkov je temelj zakonitosti in upoštevanja načela hierarhije pravnega reda.
Zaključek
Namen dodatnih pojasnil ni razprava o energetskih scenarijih ali projektu JEK2, temveč razprava o zakonitosti in ustavnosti postopkov, in o načelu hierarhije pravnega reda, s katerimi država sprejema odločitve o projektih, ki morajo temeljiti na jasno in pregledno izraženem državnem in javnem interesu. Le z doslednim spoštovanjem ločnice med strateškim odločanjem in izvedbenimi postopki ter z obravnavo CPVO kot obvezne predhodne faze je mogoče zagotoviti zakonite, pregledne in predvidljive odločitve v javnem interesu.
MNVP v svojem odzivu sicer vztrajno izpostavlja mnoge navedbe, ki pa temeljne postopkovne in zakonite strukture prostorskega načrtovanja ter ločnice s strateško ravnjo ne upoštevajo, ali jo celo želijo relativizirati. Da bi bila javna razprava o optimalnem energetskem scenariju in tudi o projektu JEK2 transparentna in skladna s temeljnimi načeli in določbami zakonodaje in ustave, je nujno potrebno razlikovati med postopki določanja državnega in javnega interesa ter izvedbenimi postopki umeščanja projektov v prostor. CPVO je potrebno obravnavati kot zakonsko obvezno strateško fazo, ki mora biti izvedena pred fazo prostorskega načrtovanju. Le tako so lahko odločitve države skladne z veljavno zakonodajo in ustavo ter jasno predvidljive za vse udeležence.
*Zoran Kus je član vključene javnosti, bivši državni sekretar za okolje in prostor ter glavni podnebni pogajalec.
